Indivisibilité de la République et décentralisation

Définitions

La principe d'indivisibilité

Le principe d'indivisibilité est posé dès l'article 1erde la Constitution de la Ve République. Or il rejoint par là-même et perpétue un décret du 22 septembre 1792 de la Convention nationale qui déclare que « la République française est une et indivisible ». L'enracinement constitutionnel du principe d'indivisibilité est donc ancien et pourrait même être considéré comme une réplique du régime de la monarchie absolue, la République naissante reprenant à son compte un schéma politique constitutif de l'Ancien Régime.

Ce principe, pourrait-on ajouter, n'est pas seulement politique, il est aussi – et peut-être fondamentalement – philosophique. Le chapitre 2 du livre II de l'ouvrage de Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) intitulé Du Contrat socialporte pour titre : « Que la souveraineté est indivisible ». Il est vrai, autre chose est le concept philosophique de « souveraineté* », autre le régime politique d'une république démocratique comme la France. « Autre » ne signifie pas « opposé à », « d'un autre sens que », mais signifie qu'on ne se situe pas au même niveau d'analyse. En philosophie politique, on cherche à fixer l'idée de souveraineté tandis que, dans la pratique juridique et politique, on cherche à mettre en place les mécanismes les plus robustes d'un fonctionnement optimal des institutions et du gouvernement des affaires de la société civile.

Autrement dit, il existe une perspectiveidéalesous laquelle on peut analyser lesens du concept générique de « souveraineté », et il existe une perspectiveopérationnellesous laquelle on s'efforce d'ordonner et de conduire les affaires civiles et politiques. L'énonciation dans la Constitution du principe d'indivisibilité marque ainsi une continuité entre l'approche philosophique et l'approche opérationnelle des pratiques politiques et juridiques.

* Souveraineté : désigne le pouvoir politique au-dessus duquel il n'en existe aucun et d’où par conséquent procèdent tous les autres pouvoirs. On dit aussi qu'il est le pouvoiroriginaireduquel tous les autres tirent leur source légitime. Le souverain, qu'il s'agisse d'une personne physique ou d'une personne morale, souvent d'une personne collective, est le détenteur de ce pouvoir.

Pour aller plus loin

Michel Verpeaux, « L'unité et la diversité dans la République », in Les Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n° 42, janvier 2014.

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Une organisation décentralisée

Si la question de la diversité des territoires et de leur singularité autant économique que sociologique s'est ouvertement posée dès les années 1950, ce n'est qu'à partir des années 1980 que l'exigence de la décentralisation s'est commuée en une réalité juridique et politique concrète, avec les lois de mars et de juillet 1982, qui ont transféré certains pouvoirs traditionnellement dévolus aux préfets vers les conseils généraux de département et leurs présidents. Puis, en janvier et en juillet 1983, les communes, les départements et les régions ont à leur tour vu leurs compétences modifiées et accentuées. Ce moment a été nommé « l'Acte I de la décentralisation ».

Ce mouvement s’est poursuivi tout au long des années 1990 et aboutit à la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui dispose que l'article 1er de la Constitution de 1958 sur l'indivisibilité de la République est modifié par la proposition suivante : « Son organisation est décentralisée. » Autrement dit, en modifiant la Constitution, la loi de mars 2003 inscrit dans le marbre le rééquilibrage des rapports de pouvoir entre l'État centralisé et les collectivités territoriales.

Dans ce nouveau contexte, « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon », en sorte qu'elles « s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences » (art. 5 de la loi de 2003).

En outre, depuis la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale – dite « loi 3DS » –, le pouvoir réglementaire des collectivités est renforcé dans des domaines aussi variés que ceux de l'écologie, de l'urbanisme et du logement, de la santé, de l'éducation, etc., et la délégation de compétencesentre collectivitésest encouragée.

Pour aller plus loin

Une perspective historique sur la décentralisation, de la Révolution à nos jours :https://www.collectivites-locales.gouv.fr/institutions/historique-de-la-decentralisation

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Tableau de la décentralisation

Le fonctionnement décentralisé des institutions peut succinctement se résumer de la façon suivante.

Les régions : elles disposent d'un conseil régional élu qui gère des compétences spécifiques, comme le développement économique, les transports et l'éducation (lycées). Cela permet une adaptation des politiques publiques aux besoins locaux.
Les départements : les conseils départementaux, également élus, s'occupent de la gestion des affaires sociales, des infrastructures routières et de l'aide aux personnes en difficulté, et ils sont responsables du financement et de l'entretien des collèges. Cela permet une gestion des besoins économiques et sociaux au plus près des citoyens.
Les communes : les municipalités ont un pouvoir important en matière de gestion locale, comme l'urbanisme, la culture et les services publics, notamment l'enseignement primaire. Les maires et les conseils municipaux sont élus par les habitants, ce qui renforce la démocratie locale.
Les intercommunalités : ces structures permettent aux communes de se regrouper pour gérer ensemble des services comme l'eau, les déchets ou le développement économique, favorisant ainsi une coopération entre collectivités et une plus grande efficacité de leur gestion.

Les territoires ultramarins : une certaine diversité de statuts

Avant la décentralisation, les départements et territoires d'outre-mer étaient régis par le principe de l'identité législative, c'est-à-dire qu'ils appliquaient les mêmes lois que celles en vigueur en métropole, leurs aménagements locaux restant très limités. Entraînant de vastes évolutions institutionnelles, la décentralisation a donc eu un impact significatif sur ces territoires et créé de nouveaux statuts, dont les principaux changements peuvent se résumer ainsi:

Départements d'outre-mer (DOM) : les DOM, commeLaRéunion,laMartinique, laGuadeloupeet laGuyaneont un statut similaire à celui des départements métropolitains. Ils bénéficient d'une autonomie administrative tout en étant soumis à la législation nationale. Mayotte n'est devenu un département d'outre-mer que relativement récemment, en 2011, suite au référendum du 29 mars 2009, mais a conservé certaines spécificités liées à son histoire et à sa culture (notamment un conseil départemental aux pouvoirs élargis adossé à des commissions thématiquesadhoc).
Territoires d'outre-mer (TOM) : les TOM, tels queSaint-Pierre-et-MiquelonetWallis-et-Futuna, ont des statuts plus variés, les uns ayant des compétences élargies, tandis que les autres restent intégrés au cadre national.
Collectivités d'outre-mer (COM) : des territoires commeSaint-MartinetSaint-Barthélemyont été transformés en COM, ce qui leur permet de bénéficier d'une plus grande autonomie en matière de gestion locale, mais aussi de fiscalité. Ces collectivités peuvent adapter leurs lois et leurs règlements en fonction de leurs spécificités.
Nouvelle-Calédonie : la Nouvelle-Calédonie a un statut évolutif et transitoire, défini par l'accord de Nouméa du 5 mai 1998. Ce statut lui confère une large autonomie, notamment en matière de compétences législatives et fiscales, tout en restant sous la souveraineté française.

Démarches et situations

Des techniques institutionnelles différenciées

Le concept de « décentralisation » est un concept générique recouvrant des processus différenciés et souvent complexes. Dans les divers domaines où des compétences ont été transférées de l'État centralisé aux collectivités territoriales, il ne s'est jamais agi d'un processus univoque et uniforme – un simple transfert de compétences, et le même transfert de compétences, quels que fussent les territoires et les domaines –, mais de processus parfois subtils où l'État pouvait garder une certaine partie de ses compétences en n'en transférant qu'une autre partie aux collectivités.

Traditionnellement en effet, on distingue au moins trois figures de la décentralisation :

ladéconcentrationconsiste à transférer des compétences à des entités territoriales qui restent sous l'autorité de l'État, c'est-à-dire du pouvoir central ;
ladélégationconsiste à transférer des compétences ou des responsabilités à des entités territoriales dont les décisions restent encadrées par l'autorité étatique ;
ladévolutionconsiste dans le transfert de compétences à des entités territoriales qu'elles exercent de façon autonome.

Recherche

Trouvez des exemples pour chacune des trois figures de la décentralisation.
Quel est le type de transfert qui positionne l'exercice de compétences politiques ou administratives au plus loin de l'État centralisé et au plus près des territoires et des citoyens ? Expliquez pourquoi.

L'éducation entre indivisibilité et décentralisation

Le système éducatif français est fortement centralisé : sous l'impulsion d'un ministre, les directions de l'éducationnationaledéfinissent les programmes scolaires, mais aussi les critères et les protocoles de formation des maîtres, les référentiels de compétences et de connaissances destinés au recrutement des professeurs, qui sont pour la plupart des agents de l'État et rémunérés par lui. L'État définit donc les critères de l'excellence académique requise de ses agents et il recrute ses derniers, les nommant et les rémunérant, en même temps qu'il gère leur carrière et décide par exemple de leur avancement. Les professeurs, en somme, sont des fonctionnaires de l'État et non des collectivités dans lesquelles ils exercent leurs fonctions.

Dans le même temps, cependant, les politiques d'éducation sont mises en œuvre par les académies sous la responsabilité d'un recteur ou d'une rectrice, la gestion des lycées incombe aux régions, celle des collèges aux départements et celle des écoles aux communes : l'éducation nationale est aussi une éducationdécentralisée.

L'institution de l'éducation nationale assume parfaitement cette tension, le principe constitutionnel d'une éducation ouverte à tous se déclinant, sur le plan opérationnel, selon des contraintes territoriales variées.

Questions

L'éducation nationale est un système centralisé : pourquoi ? Qu'est-ce qui est en jeu dans cette exigence de centralisation du geste éducatif ?
L'éducation nationale est un système décentralisé : pourquoi ? Qu'est-ce qui est en jeu dans cette exigence de décentralisation des compétences et des pouvoirs ?
Tous les concours de recrutement des professeurs sont-ils nationaux ?
La territorialisation de certaines compétences relatives à lagestionde l'éducation nationale et de ses agents produit-elle des effets sur lespratiques éducativeselles-mêmes ?

La gestion des EPLE : une étude de cas

EPLE est un sigle signifiant « établissement public local d'enseignement ». La locution désigne tous les établissements scolaires d'enseignement secondaire (collèges et lycées). Si l'implantation proprement dite des collèges et des lycées résulte de la concertation entre le recteur, représentant de l'État dans l'académie, et les collectivités territoriales, les lois de décentralisation de 1983 ont transféré la gestion des collèges aux départements et celle des lycées aux régions. Ainsi il leur incombe des charges financières importantes (par exemple, l'achat et la mise à disposition des manuels scolaires ou l'entretien des locaux). Les territoires ne sont en revanche pas chargés du recrutement des personnels enseignants, ni des chefs d'établissement, qui demeure une prérogative de l'État.

Recherche d'application

Identifiez les prérogatives que l'État a transférées aux départements et aux régions et expliquez en quoi elles peuvent être favorables aux publics concernés.
Pourquoi l'État n'a-t-il pas, à ce jour, transféré l'intégralité de ses prérogatives éducatives aux régions ou aux départements ?
Quels sont les enjeux d'une décentralisation de certaines prérogatives éducatives de l'État ?
Quels sont les enjeux d'une centralisation de certaines prérogatives éducatives de l'État ?

Ĉu vi parolas la francan ?

Environ 80 langues régionales sont reconnues en France et jouent un rôle important dans la culture et l'identité des régions où elles sont historiquement implantées et parlées. Elles reflètent la diversité culturelle et linguistique du pays. Reconnues dans la Constitution comme appartenant au « patrimoine de la France » (article 75-1), leur promotion est soutenue par des initiatives culturelles et éducatives, même si leur usage se révèle aujourd'hui en déclin.

Voici les principales langues régionales parlées en France.

Alsacien: langue germanique parlée en Alsace, elle est influencée par l'allemand et le français.
Breton: langue celtique parlée en Bretagne, elle est reconnue pour sa richesse culturelle et littéraire.
Catalan: langue romane parlée dans le Roussillon, elle est également utilisée en Catalogne, en Espagne.
Corse: langue italienne parlée en Corse, elle a des similitudes avec le toscan.
Basque: langue isolée parlée dans le Pays basque français, elle est unique et n'est pas apparentée aux autres langues.
Occitan: langue romane parlée dans le sud de la France, elle comprend plusieurs dialectes, dont le provençal et le languedocien.
Flamand occidental : langue germanique parlée dans certaines parties des Hauts-de-France.
Francique: langue germanique parlée en Moselle et en Alsace, elle a plusieurs variantes.
Créoles: plusieurs créoles à base lexicale française sont parlés dans les territoires d'outre-mer, comme les créoles guadeloupéen, martiniquais ou réunionnais.

Questions

Identifiez des initiatives éducatives ou culturelles favorables à l'essor des langues régionales.
Ces initiatives sont-elles nécessairement locales ? nécessairement nationales ? indifféremment les deux ?
Pourquoi est-il important de préserver la vitalité de ces langues (réfléchissez à ce que peut être leur « rôle culturel ») ?
Si la défense du Français a eu un rôle important dans l’unification du territoire français tout au long du XIXe siècle, peut-on soutenir que la défense des langues régionales constitue un mouvement inverse et « séparatiste » ?

La santé dans les territoires

En octobre 2023, dans lenuméro11 de Titre VII, une publication du Conseil constitutionnel, Olivier Renaudie, professeur à l'École de droit de la Sorbonne, écrivait : « En apparence, les choses sont simples : la santé est une politique publique élaborée par l’État, applicable sur l’ensemble du territoire national, afin d’assurer un égal accès aux soins. Cependant, à mieux y regarder, on peut dresser un double constat : d’un côté, la santé fait l’objet depuis une dizaine d’années d’un mouvement de territorialisation, fondé sur l’idée selon laquelle il existe des différences épidémiologiques selon les territoires et incarné par les agences régionales de santé ; de l’autre, comme la crise du coronavirus l’a révélé, les collectivités territoriales disposent de quelques compétences dans le domaine sanitaire. Il est dès lors permis de s’interroger sur cette tension entre territoire et territoires en matière de santé. »

Questions

Comment comprenez-vous la proposition : « la santé est une politique publique élaborée par l’État » ?
Sur quel plan, selon l'auteur, se situent les tensions entre « territoire » et « territoires » ?
En vous aidant de l'Internet, cherchez à identifier d'autres points de tension que ceux évoqués par l'auteur ; donnez des exemples précis.

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En débat

Résoudre les tensions

Dans de nombreux domaines comme l'éducation, le travail, la santé, la culture, etc., une tension persiste entre les impulsions données par l'État dans la conduite des politiques publiques et l'autonomie que revendiquent les territoires sur la gestion de ces mêmes domaines.

À débattre

Selon vous, ces tensions sont-elles de nature purement économique ? Expliquez.
Comment comprenez-vous la formule : « égalité des territoires » ?

À quoi la diversité tient-elle ?

Le mouvement de décentralisation des pouvoirs de l'État s'est justifié par la diversité des territoires nationaux et par la nécessité consécutive de conduire des politiques publiques – d'urbanisme ou d'éducation, par exemple – au plus près des usagers et de leurs besoins. Comment cependant évalue-t-on cette « diversité » ? S'agit-il d'une donnée purement factuelle ou enveloppe-t-elle des représentations d'autres natures, par exemple politiques, économiques, sociales ou culturelles ? Peut-être ne suffit-il en effet pas dedireque nous sommes divers – comme les pommes sont diverses sur l'étal du primeur – et faut-il plutôtcomprendrecette diversité, non seulement pour mieux savoir, mais aussi et surtout pour mieux agir.

À débattre

Étant admis que nous n'habitons pas dans des lieux identiques et neutres, mais dans tel territoire donné qui renvoie à telle histoire donnée et à telles réalités socio-économiques données, à quoi tient notre « identité diversifiée » ?
La diversité recouvre-t-elle de simples manières de vivre – traditions culinaires picardes, méditerranéennes, occitanes, par exemple – ou implique-t-elle une « altérité » plus profonde ? De quelle nature ?
En faisant l'hypothèse que cette « altérité » présente une dimension irréductible, peut-elle susciter des formes de conflictualité ? Des conflits régionaux existent-ils au sein de la République dite « indivisible » ?

La « res publica » romaine, une notion en crise

Indivisible en ce sens qu'on ne saurait la livrer aux conflits d'intérêts ni aux factions, la république ne vit-elle pas cependant de ses divisions ?

« République » est un mot formé à partir de deux mots latins :res(qui signifie « chose » et dont on retrouve la racine dans « réalité ») etpublica. La république estla chose publique.Mais qu'est-ce qu'unechose ? Ce n'est pas unobjet, car il y a une indétermination de la chose, tandis que l'objet est par définition posé et pointé, là, devant nous.

C'est dire que la politique n'a pas d'objet ; et dire que la politique n'a pas d'objet, c'est affirmer qu'elle est l'ensemble des choses dont on parle. En effet, parlant ensemble, nous constituons une communauté, car nous parlons de ce que nous avons en commun. À l'origine, la république était ainsi moins un régime politique qu'une action, au sens des films dits « d'action ». Ne parle-t-on en effet pas couramment de « combats politiques » ? Paradoxalement, il n'y achose publiquequ'à condition qu'il y ait entre nous des divisions : plusieurs points de vue qui divergent, s'affrontent, se séparent, s'unissent, se désunissent. C'est ce qu'on appelle la « vie politique ». En ce sens, la république affirme le caractère essentiel du rapport entre société et politique.

Il faut dès lors distinguer, comme le firent les Romains – on date la chute de la royauté et la naissance de la république à 509 av. J.-C. environ –, lepeuple, qui a le pouvoir de faire des lois et qui estjuridiquementunifié, et laplèbe, qui désigne ceux qui ne font pas partie des groupes dirigeants, gens de guerre et magistrats.

Or, par la suite, l'histoire de la république romaine fut celle d'une bascule entre le concept relationnel et fonctionnel de la république (résultante des relations et des actions de ses membres) et le concept d'une réalité substantielle de la chose, dontCicéron(106-43 av. J.-C.) fut le théoricien. De performative qu'elle était à l'origine (la chose publique étantperforméepar l'échange des discours), la république devenait une « chose en soi », indivisible et sacrée. La cause en aurait été l'affaiblissement, la fatigue et la colère d'une partie de la classe dirigeante qui ne supportait plus d'être contredite et contrariée.

Machiavel le déplora plus tard, le fantasme aristocratique d'une unité consensuelle conduisit à tuer la république, qui perdit le sens commun et devint le domaine réservé de ceux qui prétendaient posséder le savoir. Dès lors émergèrent les idées d'intégrité de la chose publique, de territoire national et de patrimoine public. Devant effectivement « substance » (desub stare : « se tenir en-dessous »), la république devint le support de toutes sortes de propriétés, notamment territoriales et matérielles.

Questions

Quels enseignements pourrions-nous tirer de nos jours, en Europe, des transformations de la république romaine ?
Diriez-vous que les républiques démocratiques – comme la France et ses voisins européens – sont divisées par une faille séparant une nouvelle forme de peuple d’une nouvelle forme de plèbe ? Quelles sont les implications d’un tel jugement ?
L’expertise et la science politique sont-elles susceptibles de résoudre les problèmes d’une république « en crise » ?
Montesquieu (1689-1755) disait qu’il faut de la « vertu » dans une république (virtuen latin désigne le courage et la force dont on a besoin lorsqu'on combat) ; comment comprenez-vous ce postulat et qu’en pensez-vous ?

Pour aller plus loin

Machiavel,Discours sur la première Décade de Tite Live, livre I, 1-7.
Claudia Moatti,Res publica: Histoire romaine de la chose publique,Fayard, 2018 (en particulier IV : « Le moment Gracquien »).
On pourrait prolonger en travaillant sur leThingvellirislandais, la plaine de l'assemblée qui avait lieu sur la faille qui coupe l'Islande en deux :https://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-scientifiques/a-la-une/image-a-la-une/thingvellir-islande-tourisme

Indivisibilité de la République et décentralisation

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