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Politique budgétaire et relance de l’activité économique

Une politique de dépenses publiques peut avoir des effets positifs sur l’activité économique

L’État et plus largement les administrations publiques peuvent intervenir délibérément dans les situations de crise économique, lorsque la production chute brutalement, en utilisant la politique budgétaire.

Il s’agit alors pour l’État de relancer l'activité économique en stimulant/augmentant la demande globale. La demande globale désigne tous les biens et services que l’ensemble des agents demandent dans une économie. En économie fermée (sans échange entre le pays et le reste du monde), la demande globale se compose de la consommation effective des ménages (définie ultérieurement dans les paragraphes suivants), de l’investissement de l’ensemble des agents économiques, mais aussi de l'ensemble des dépenses des administrations publiques. On parle alors de demande globale nationale.

En économie ouverte, il convient d’ajouter les exportations, c’est-à-dire l’acquisition par des unités étrangères, par exemple les consommateurs étrangers, de biens ou de services produits par les unités résidant sur le territoire national, en particulier les entreprises qui résident en France.L’objectif d’une politique de dépenses publiques expansive est que l’accroissement de la demande globale nationale doit inciter les entreprises à produire davantage et donc les conduire à embaucher et investir.

1 L’économiste britannique John Maynard Keynes a mis en évidence en 1936 un phénomène appelé le multiplicateur : un montant initial de dépenses publiques est à l’origine d’une vague successive de revenus d’autant plus importante que les ménages ont une tendance (propension) à consommer importante.

Les différents leviers pour relancer l'activité économique avec les dépenses publiques

Compte tenu des trois grandes composantes de la demande globale nationale, les pouvoirs publics disposent de trois leviers pour stimuler la demande globale et favoriser l’activité économique.

1. L’État peut choisir de relancer la consommation effective des ménages:

Celle-ci se compose principalement de la demande finale des ménages à savoir l’ensemble des dépenses faites par les ménages pour acquérir des biens et des services marchands auprès des entreprises (ainsi que des services non marchands quasi gratuits auprès des administrations comme l'éducation).

L’État et plus largement les pouvoirs publics cherchent à accroître le niveau de la consommation finale des ménages, afin d’inciter les entreprises à produire davantage. Pour ce faire, les pouvoirs publics doivent prendre des mesures pour que le pouvoir d’achat des ménages augmente. Dans cette optique, ils peuvent diminuer certains prélèvements obligatoires, comme l’impôt sur le revenu ou encore la TVA, ou accroître certaines prestations sociales, comme les allocations chômage, les pensions de retraite ou encore le RSA. S’agissant des services non marchands gratuits exclusivement consommés par les ménages, l’État peut chercher à accroître ses dépenses dans la production des services d’éducation ou encore la santé. Dans cette optique, il peut notamment embaucher de nouveaux salariés et investir.

2. L’État peut également accroître la production de services non marchands 

Il s’agit notamment des dépenses de sécurité intérieure, celles liées à la défense nationale, ou encore les dépenses liées à la justice. On parle de consommation collective des administrations. Dans ce cas, et là encore pour accroître le niveau de production, les pouvoirs publics peuvent embaucher davantage de salariés, ou encore accroître leurs dépenses de consommations intermédiaires (dépenses d’énergie ou d’entretien, par exemple) ou d’investissement.

3. Enfin, les pouvoirs publics peuvent favoriser l’investissement des ménages1ou des entreprises (investissement privé), mais également accroître leurs propres investissements (investissement public).

Ainsi, l’accroissement du pouvoir d’achat des ménages peut certes permettre à ces derniers de consommer plus, mais également d’investir en faisant l’acquisition de logements, ce qui relance l’activité dans le secteur du bâtiment. L’État peut réduire la fiscalité pesant sur les entreprises afin de favoriser la hausse de leur épargne brute et leur permettre ainsi d’investir. Or, les acquisitions de capital fixe par une entreprise incitent les entreprises qui produisent les biens et services de production comme les machines-outils, les véhicules, les ordinateurs ou encore les logiciels à produire plus.

Enfin, rappelez-vous, une partie des dépenses de l’État se concentre sur des programmes d’investissement : constructions de routes, d’hôpitaux, d’universités, etc. En mettant en œuvre une politique d’investissement public, parfois appelée politique de grands travaux, l’État va stimuler la demande auprès des entreprises privées qui reçoivent les commandes de l’État pour construire ces infrastructures publiques. Cela incite ces entreprises à produire plus, lesquelles sont alors conduites à embaucher de nouveaux salariés ce qui accroît les revenus perçus par les ménages et, donc, à terme, leurs dépenses de consommation.

Étude de cas: les plans de relance européens suite à la crise financière de 2007

Pour aller plus loin : analyse des plans de relance suite à la crise des subprimes de 2007

En 2007 éclate la crise des subprimes qui se traduit par une très grande crise financière et économique à partir de 2008. Cette crise, qui trouve son origine aux États-Unis dans l’éclatement d’une bulle immobilière (une hausse rapide de la valeur des biens immobiliers due pour une part à un mouvement spéculatif sur le marché immobilier), va atteindre l’ensemble des systèmes bancaires de la planète et, par ricochet, l’ensemble des économies. 

Fin 2008, les banques cessent de se prêter les unes aux autres (voir Chapitre 5) et les montants des prêts accordés aux agents économiques s’effondrent. La consommation et l’investissement des ménages et des entreprises baissent brutalement. Cette crise laisse craindre une chute très importante des taux de croissance dans les principales économies et une explosion des taux de chômage. 

Toutefois, ayant tiré les leçons de la crise de 1929, les différents gouvernements occidentaux décident de mettre en œuvre des plans de relance (politique expansionniste). Ces plans de relance contenaient généralement un volet de soutien au secteur bancaire en difficulté et un volet de soutien à la demande globale. Autrement dit, la plupart des gouvernements décident d’accroître leur niveau de dépenses publiques et ainsi de creuser leur déficit budgétaire.

Tableau 4.8 - Les dépenses des administrations publiques dans cinq pays européens de 2007 à 2009 en pourcentage du PIB

Eurostat. Note : les dépenses des administrations publiques comprennent les dépenses de l’État, des collectivités locales et des organismes de la Sécurité sociale.

Exercice 4.5 - Les dépenses des administrations publiques dans cinq pays européens de 2007 à 2009

À partir du Tableau 4.8 et à l’aide de calculs de votre choix, montrez que les gouvernements allemand, espagnol, français, italien et britannique ont fortement accru le niveau de leurs dépenses publiques en pourcentage de leur PIB entre 2007 et 2009.

Tableau 4.9 - Les déficits publics dans cinq pays européens de 2007 à 2009 en pourcentage du PIB

Eurostat. Les déficits publics comprennent l’ensemble des déficits des administrations publiques.

Exercice 4.6 - Les déficits publics dans cinq pays européens

Les différents gouvernements ont donc cherché à relancer leur économie et finalement à soutenir leur activité nationale par le biais d’une relance de la demande globale. 

À partir du Tableau 4.9 et à l’aide de calculs de votre choix, montrez que les gouvernements allemand, espagnol, français, italien et britannique ont fortement accru le niveau de leurs déficits publics en pourcentage de leur PIB entre 2007 et 2009.

Tableau 4.10 - Plans de relance européens par type de demande favorisée et montants mobilisés en milliards d’euros

D’après Sylvain Broyer et Costa Brunner, « Un comparatif des plans de relance européens », Flash économie n° 564, 10 décembre 2008, Natixis.

Exercice 4.7 - Plans de relance européens

1. Quel est le pays qui a fait le plan de relance le plus important en milliards d’euros ? Et en points de PIB ?

2. À l’aide des données du Tableau 4.10, montrez que tous les pays n’ont pas choisi de favoriser les mêmes composantes de la demande globale.

Tableau 4.11 - Impulsion budgétaire cumulée et impact sur le PIB en points de pourcentage (2008-2010)

Les différents gouvernements ont donc cherché à relancer leur économie et en dernier lieu à soutenir leur activité nationale par le biais d’une relance de la demande globale. Mais un tel soutien a-t-il été efficace ? 

Le tableau ci-dessous décrit l’impact de la politique budgétaire sur l’activité économique des différents pays européens.

D’après Raul Sampognaro, « Les effets de la politique budgétaire depuis 2008 dans six économies avancées », Sciences Po, Revue de l’OFCE, n° 155, 2018.

Note : L’impulsion budgétaire désigne le fait pour un État de chercher à avoir un impact positif sur l’activité économique par le biais de son budget. Clé de lecture : En Allemagne, l’impulsion budgétaire initiée par le gouvernement allemand a représenté 2,0 points de PIB. Cette impulsion budgétaire nationale aurait rehaussé le PIB allemand de 2,1 points de PIB. L’impulsion budgétaire menée dans les autres pays (pas seulement ceux du tableau) aurait contribué à rehausser le PIB allemand de 1,1 point de PIB. Au final, grâce aux différentes politiques budgétaires de relance, le PIB allemand aurait été rehaussé de 3,2 points de PIB.

Exercice 4.8 - Impulsion budgétaire cumulée et impact sur le PIB

1. Quel pays a bénéficié, du fait de sa politique budgétaire nationale, de l’effet le plus important sur le niveau de son PIB en volume ?

2. En France, qu’a représenté en points de PIB l’impulsion budgétaire initiée par le gouvernement ?

3. Expliquez pourquoi le fait que les partenaires de la France aient mis en œuvre des politiques budgétaires de relance a contribué à rehausser le PIB français de 0,8 point de PIB.

4. Peut-on dire à la vue des chiffres mesurant l’impact total de la politique budgétaire sur le niveau du PIB en volume que les politiques budgétaires de relance ont été efficaces ?

Les potentiels effets d’éviction de la politique budgétaire

Une politique de dépenses publiques lorsqu’elle est financée par l’endettement obligataire peut toutefois être à l’origine d’un effet d’éviction

Nous venons de voir qu’une politique de dépenses publiques pouvait avoir des effets positifs sur l’activité économique. Cependant, elle présente des limites. Les économistes montrent qu’une politique de dépenses publiques lorsqu’elle est financée par l’endettement obligataire peut être à l’origine d’un effet d’éviction qui limite l’impact sur la demande globale de la relance budgétaire initiée par l’État.

Plus précisément, et s’agissant des entreprises, les économistes distinguent un effet d’éviction direct et un effet d’éviction indirect.

L’effet d’éviction direct a pour origine le fait que les obligations d’État sont, en règle générale, considérées comme moins risquées que les obligations d’entreprises et sont donc préférées aux obligations de ces dernières. Un emprunt obligataire réduit donc, toutes choses égales par ailleurs, l’offre de fonds prêtables accessible aux entreprises.
L’effet d’éviction indirect trouve son origine dans le fait que lorsque l’État s’endette pour financer son déficit budgétaire, son émission d’obligations sur le marché des fonds prêtables entraîne, toutes choses égales par ailleurs, une hausse de la demande de fonds prêtables. Cela conduit mécaniquement à une hausse du taux d’intérêt. Or, puisque, comme nous l’avons vu dans laSection 4.3, le taux d’intérêt représente un coût pour les entreprises, son accroissement provoque une baisse de la demande de fonds prêtables. Plus précisément les entreprises dont la rentabilité attendue est devenue inférieure au nouveau taux d’intérêt renoncent à investir. L’investissement productif des entreprises peut donc diminuer. Compte tenu de l’effet d’éviction, l’effet attendu de la relance par le biais de la demande globale souhaité par l’État s’en trouve alors réduit d’autant.

On observe un effet d’éviction également pour les ménages qui peuvent, du fait de la hausse du taux d’intérêt sur les marchés des fonds prêtables, réduire leurs dépenses de consommation finale pour accroître leur niveau d’épargne afin de bénéficier de revenus de la propriété devenus plus importants.

Illustration de l’effet d’éviction

Essayons de mieux comprendre ce qu’est l’effet d’éviction indirect grâce à l’exemple d’une économie fictive.

Soit, au départ, un marché financier sur lequel la demande de fonds prêtables émane uniquement d’entreprises en besoin de financement, tandis que l’offre de fonds prêtables émane des agents en capacité de financement. Le Graphique 4.9 représente les offres et les demandes de fonds prêtables en fonction du taux d’intérêt nominal à l’année N. On suppose que durant cette année N le budget de l’État est équilibré : l’État n’est donc ni en besoin de financement ni en capacité de financement.

Déterminez le taux d’intérêt d’équilibre et les quantités de fonds prêtables échangées sur le marché de cette économie fictive pour l’année N.

➔ Le taux d’intérêt d’équilibre est de 4 % pour une offre et une demande globale de fonds prêtables de 70 milliards d’euros pour l’année N (Voir Graphique de réponse 4.9a)

Toutefois, pour l’année (N+1), on suppose désormais que, dans une optique de relance, le gouvernement décide d’accroître son niveau de dépenses publiques de 40 milliards d’euros sans pour autant augmenter le niveau de ses recettes afin de soutenir la demande globale. Par conséquent, alors que le budget de l’État était équilibré pour l’année N, pour l’année (N+1) le déficit budgétaire de l’État sera de 40 milliards d’euros. Dès lors, pour financer son déficit budgétaire, l’État va émettre un montant de 40 milliards d’euros de titres sur le marché financier.

Appuyez-vous sur les acquis du Chapitre 1 pour montrer l’effet de cette hausse de la demande de fonds prêtables supplémentaires en (N+1). Déterminez le nouveau point d’équilibre du marché pour l’année (N+1).

➔ On observe que pour tout niveau de taux d’intérêt la demande de fonds prêtables augmente de 40 milliards d’euros : c’est la demande publique de fonds prêtables (Voir Graphique de réponse 4.9b)

➔ Dès lors, pour l’ancien niveau de taux d’intérêt d’équilibre on observe un excès de demande par rapport à l’offre. On parle d’une pénurie de fonds prêtables (Voir Graphique de réponse 4.9c).

➔ Cette pénurie de fonds prêtables va provoquer une hausse du taux d’intérêt d’équilibre et l’on converge vers un nouveau point d’équilibre qui est atteint pour un taux d’intérêt de 6 % et une offre et une demande de fonds prêtables de 90 milliards d’euros (Voir Graphique de réponse 4.9d).

Graphique 4.9 - Taux d’intérêt nominal, offre et demande de fonds prêtables pour l’année N

Graphique de réponse 4.9a

Graphique de réponse 4.9b

Graphique de réponse 4.9c

Graphique de réponse 4.9d

Tableau 4.12 - Type d’entreprise et taux de rentabilité attendue de l’investissement par type d’entreprise

Dans cette économie fictive, on suppose qu’il existe plusieurs types d’entreprises dont la rentabilité attendue de l’investissement est plus ou moins élevée. On appelle « rentabilité attendue de l’investissement » le rapport entre le bénéfice attendu pour cet investissement et son coût.

On peut supposer logiquement qu’une entreprise n’emprunte pour investir que si la rentabilité attendue de son investissement est supérieure ou égale au taux d’intérêt. Ainsi, à l’année N, lorsque le taux d’intérêt est de 4 %, toutes les entreprises investissent à l’exception des entreprises de type H. Le montant global de l’investissement privé est donc de 70 milliards d’euros.

En vous aidant du Tableau 4.12, listez les différents types d’entreprises qui décideront en (N+1) d’investir lorsque le taux sera de 6 % et déduisez de votre réponse le montant total d’investissement des entreprises pour cette même année.

➔ Seules désormais les entreprises de type A, B, C, D et E acceptent d’emprunter pour réaliser leurs investissements productifs, dans la mesure où pour ces entreprises la rentabilité attendue de leurs investissements est supérieure ou égale au taux d’intérêt débiteur de 6 %. Les entreprises des autres types y renoncent, car leurs investissements sont insuffisamment rentables. On constate que le niveau global d’investissement qui était de 70 milliards pour l’année N est désormais de 50 milliards.

Si vous comparez le montant total d’investissement pour l’année N puis pour l’année (N+1), que constatez-vous ?

➔ Entre l’année N et l’année (N+1) le montant de l’investissement privé des entreprises a diminué de 20 milliards d’euros.

Quel a donc été l’effet de la politique de relance budgétaire de l’État sur l’investissement privé ?

➔ Le plan de relance de l’économie mis en œuvre par l’État d’un montant de 40 milliards d’euros a eu pour conséquence de faire diminuer le montant total investi par les entreprises de 20 milliards. Il y a bien donc eu un effet d’éviction indirect lié au choc de demande sur le marché des capitaux.

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Synthèse

L’État, dans le cadre des missions qui sont les siennes, établit chaque année un budget prévisionnel : il détermine d’une part le montant et la nature de ses recettes et de ses dépenses et d’autre part le solde budgétaire qui correspond à la différence entre ses recettes et ses dépenses.

Les recettes de l’État se décomposent en recettes fiscales (les impôts directs et indirects) et en recettes non fiscales. Les dépenses de l’État nécessaires à la réalisation de ses missions se décomposent en dépenses de personnel, de fonctionnement et d’investissement. D’autres dépenses s’ajoutent aux trois premières, à savoir les dépenses d’intervention et celles liées au paiement des intérêts de la dette.

Si les recettes sont insuffisantes pour couvrir ses dépenses, l’État se trouve en situation de déficit budgétaire. Dans cette situation, l’État doit financer son déficit en ayant recours au marché des fonds prêtables (également appelé marché des capitaux). L’accumulation des déficits publics, c’est-à-dire des différents flux de déficits, aboutit à la hausse de la dette publique. Celle-ci est financée par l’émission de titres à court terme, moyen ou plus long terme, comme les obligations d’État. Les intérêts de la dette sont liés aux taux d’intérêt sur le marché des fonds prêtables, c’est-à-dire les taux d’intérêt auxquels l’État parvient à négocier sa dette. Lorsque les taux d’intérêt s’élèvent, l’État en question peut se trouver en difficulté en termes de solvabilité.

Les dépenses publiques peuvent être cruciales dans les périodes de crise économique. Elles permettent de stabiliser l’activité économique et, à travers le déficit, public de mettre en œuvre une relance budgétaire. En cas de crise, cet accroissement de dépenses publiques permet de soutenir l’activité économique. Les relances budgétaires sont efficaces dans des périodes de crise économique et de sous-utilisation des facteurs de production, mais peuvent être à l’origine d’un effet d’éviction.

On distingue alors un effet d’éviction direct qui désigne le fait que, compte tenu de l’endettement obligataire de l’État, l’offre de fonds prêtables à disposition des entreprises se réduit : les agents économiques en capacité de financement vont préférer acquérir des obligations d’État plutôt que de prêter à des entreprises ; et un effet d’éviction indirect qui désigne le fait que l’endettement de l’État provoque une hausse du taux d’intérêt sur le marché des fonds prêtables, ce qui a pour effet de réduire la demande de fonds prêtables des entreprises qui souhaitaient investir. Compte tenu de la baisse de l’investissement privé, l’impact positif de la relance de la demande globale sur l’activité économique initiée par l’État en est réduit d’autant.

Au final, les politiques budgétaires peuvent être très efficaces à court terme pour soutenir la demande globale et l’activité économique comme l’illustre la comparaison des crises de 1929 et 2007. En apprenant des erreurs du passé de la crise des années 30, les Etats-Unis et les pays européens ont lancé des plans de relance avec des politiques budgétaires expansives en 2008, permettant de fortement limiter la récession économique. 

Quels sont les effets contradictoires d’une politique de dépenses publiques sur l’activité économique ?